第一篇 现状与形势

第一章 “十三五”工作成效

“十三五”期间，在自治区党委、人民政府的关心关怀下，在住房和城乡建设厅党组织的正确领导下，贯彻落实习近平总书记关于应急管理、防灾减灾、安全管理的重要论述，贯彻落实新时代党的治疆方略，贯彻落实自治区党委决策部署，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，各地（州、市）、各县（市、区）、各单位牢固树立安全发展理念，紧扣上下“一盘棋”，共御应对灾害风险挑战，行业应急管理工作取得成效显著，应急能力得到全面加强，为保持社会大局稳定，统筹新冠感染疫情防控、推进经济社会发展、脱贫攻坚，实现住房和城乡建设行业事业持续稳定发展创造了良好环境。

——应急管理体制基本建成。自治区住房和城乡建设厅合并抗震处和应急管理办公室组建了抗震和应急保障处，各地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设主管部门相继建立了应急管理领导机构，成立或指定了相关部门负责应急管理工作。行业应急联动、预警报警、指挥协调工作机制不断健全。

——法制建设稳定推进。行业层面制定发布了《自治区住房和城乡建设系统应急预案管理办法》《自治区住房和城乡建设系统重大危险源管理办法》《自治区住房和城乡建设系统应急物资储备管理办法》《自治区应急避难场所建设技术标准》等一系列规章、标准和规范性文件，加强了法规制度体系建设，积极开展行业应急管理执法检查和调度工作，推动了应急管理法规制度的落实。

——应急队伍建设得到加强。以100人的规模组建了自治区住房和城乡建设厅应急工作队，组建并成立了住房和城乡建设系统建筑工程、城镇燃气、供排水、供热等150名专家应急队伍，指导各地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设主管部门充分利用建筑施工企业、市政公用设施运营单位建立基层专业应急救援队伍。举办自治区震后房屋安全应急评估培训班，组织地震救援应急演练，筹措资金配备应急装备、储备应急物资，提升了队伍整体建设水平。

——应急管理工作基础逐步夯实。规范了应急预案编制、评审、备案和实施等环节，颁发了《自治区住房和城乡建设系统应急预案管理办法》《住房和城乡建设系统行政主管部门应急预案编制模板》及《新疆维吾尔自治区城镇燃气、供水、集中供热突发事件应急预案》《住房和城乡建设厅工程建设突发事故应急预案》《自治区住房和城乡建设厅地震应急预案》《住房和城乡建设系统应对大规模停电应急预案》等四个应急预案，以应急预案牵引应急准备、指导应急救援的理念不断上升。应急演练形式不断创新，社会示范效应明显。组织行业主管理部门、企业应急救援队伍、应急专家队伍培训，组织开展内容丰富、形式多样的应急防灾减灾救灾知识科普活动，提升了全区建设系统从业人员和社会公众的应急意识、水平。

——支撑保障不断增强。完成了自治区住房和城乡建设系统应急指挥中心一期建设工程，初步实现了突发事件应急处置前后音视频通信指挥能力。以公园、绿地、广场为主场所，推行属地建管责任制落实，设置应急避难场所，规范配备应急供水、供电、排污、厕所等设施，加强应急避难场所建设。

——行业系统重大危险源管理得到加强。依据《自治区住房和城乡建设系统重大危险源管理办法》《住房和城乡建设系统涉及危险化学品安全风险的行业品种目录》，组织执法检查开展隐患排查治理工作，监督指导各地落实了城镇燃气经营、建筑施工及市政公用行业安全管理制度和措施。

第二章 存在的主要问题

由于本行业领域应急管理体制机制不完备，基础相对薄弱，还存在一定亟待解决的突出问题。

——应急管理体制有待完善。部分地（州、市）、县（市、区）应急管理机构、人员、编制和经费问题尚未完全解决，自治区与各地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设系统目前已实现互联互通、信息报送、资源共享和垂直指挥调度。

——管理体系有待完善。住房和城乡建设系统应急管理法规配套制度、标准、政策不够完善，与自治区其他部门横向联动机制、建设行业系统内部纵向联动机制运转不畅，各地引导企业、社会积极参与应急管理工作政策和制度有待完善。

——应急队伍建设有待加强。在“全灾种、大应急”应急救援队伍建设总体要求下，专业救援队伍和应急专家队伍的专业化水平有待提升，分行业、分地区的应急救援队伍建设不均衡，不能全面覆盖。应急预案的实用性、可操作性不强，风险评估不到位，应急演练实战实训，面向基层不够，效果有待提升。应急物资储备和专业应急救援装备有待加强。

——应急能力有待提升。住房和城乡建设厅应急指挥中心功能应进一步补充完善，应急避难场所建设标准和质量有待进一步提升，自治区住建系统应急物资储备站点、应急物资有待进一步完善和优化，自治区住建系统整体应急水平仍需提升。

——应急意识有待提高。住房和城乡建设系统应急培训的系统性、层次性、专业性、实战性有待提高，基层一线行业人员应急意识和前期处置技能、能力不足。社会参与住建应急管理程度不高，防灾减灾和安全生产宣传活动效果有待加强，公众风险防范意识和自救互救能力较为薄弱。

第三章 “十四五”新形势

以习近平总书记“总体国家安全观”为指引，“十四五”时期，党中央、国务院高度重视安全生产、防灾减灾、应急管理，并作出了一系列重大决策部署，为安全生产、防灾减灾、应急管理工作提供了强大政策支持。在第三次中央新疆工作座谈会上，以习近平同志为核心的党中央深刻阐释了新时代党的治疆方略，从战略和全局高度全面部署了推动新疆社会稳定和长治久安的重点工作。“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是新疆围绕社会稳定、长治久安总目标，构建新时代中国特色社会主义思想的重要时期。国家机构改革，自治区挂牌成立应急管理专门部门，下一步将逐步构建防灾、减灾、救灾、指挥、救援、监管、执法、保障等职能分工清晰、互为衔接的“大应急”管理格局，为住房城乡建设行业新时代应急管理工作提供了支撑。迫切需要运用云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术，建设全面支撑具有系统化、扁平化、立体化、智能化特征，与科技强安相适应的现代应急指挥体系。同时随着丝绸之路经济带核心区的建设，中欧班列、中巴经济走廊、西气东输、西电东送等生命线工程建设，加之经济社会发展、城市规模日益扩大、建筑结构日趋复杂，城市建设、轨道交通、管网管廊、危旧房屋、玻璃幕墙、电梯设备以及人员密集场所等安全风险突出，城市安全管理难度增大，对行业应急工作提出了更高要求。

《建设工程抗震管理条例》颁布实施；住建部、应急部联合发布《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》要求各地严格控制新建超高层建筑，实行超高层建筑决策责任终身制；住建部发布《贯彻落实推进城市安全发展意见实施方案》，要求牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志，扎实做好住房城乡建设系统推进城市安全发展各项工作，全面提高城市安全保障水平，为人民群众营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境。一系列相关政策文件都对住建系统应急管理提出了更高的要求。

第二篇 指导思想、基本原则和发展目标

第一章 指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，贯彻落实第三次中央新疆工作座谈会和全国住房城乡建设工作会议精神，认真贯彻落实自治区党委九届十次、十一次全会和自治区第十次党代会、自治区党委经济工作会议精神，完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以积极稳妥推进新型城镇化为引领，以实施城市更新和乡村建设行动为抓手，以推进行业治理体系和治理能力现代化为保障，坚持系统观念，统筹发展和安全，坚持扩大内需战略，在新征程中努力开创住房和城乡建设事业发展新局面，为建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆作出新贡献。

第二章 基本原则

——坚持预防为主，应急救援相结合。从注重突发事故应急救援向注重事故前预防转变，落实和创新与自治区住建系统特点相适应的安全技术和管理措施，提高行业安全素质，营造高质量发展的安全环境。

——坚持常态监管与重点防控相结合。加强住房和城乡建设系统重点行业、重大危险源和区域性突发事件等的监督管理，全面提高住房和城乡建设系统突发事件的防控水平和应对能力。

——坚持整体推进与重点突破相结合。按照分步实施、统筹推进、务求实效的要求，以整体工作协调发展夯实重点项目建设基础，以重点项目突破提质牵引整体工作全面进步。

——坚持专业化管理和宣传教育相结合。加强对住房和城乡建设系统突发事件专业化和精细化管理能力和水平，同时也更加注重宣传教育力度。

——坚持传统手段与信息技术相结合。充分运用现代网络信息技术，推动科技研发与成果应用，同时与传统手段的有机衔接。

第三章 发展目标

进入新发展阶段，住房和城乡建设事业高质量发展对行业应急工作的应急模式、应急方式、应急能力等提出了更新的要求，建设领域应急管理工作更要遵循“两个坚持、三个转变”的原则，将应急管理的链条前伸，让预防为主的理念落地生根，在高质量发展中削减致灾因子，降低脆弱性，提高城市韧性，积极防治各类应急突发情况。到2025年，自治区住房和城乡建设系统应急管理体系更加完备，法规标准体系更加健全，预案编制与评估更加规范，专业队伍作用发挥更加明显，应急指挥平台建设更加完善，支撑保障能力更加有力，社会公众防风险意识明显提升，应急处置综合能力明显提高，各类突发事故能及时有效处置，房屋建筑和市政设施自身应对各类城市风险的韧性提高。到2035年，住房和城乡建设系统应急平台系统互联互通、监测预警、辅助决策、协调指挥能力全面提升，努力实现城市生命线突发事件的早期预警、高效科学处置及综合评估。

第三篇 主要任务和重点建设项目

第一章 主要任务

——健全应急管理体制机制。推进落实应急管理机构建设工作，推动自治区、地（州、市）、县（市、区）建立完善住房和城乡建设系统应急管理工作机构及工作机制，明确机构性质与职责，做到地（州、市）、县（市、区）应急管理工作有机构、有场所、有人员。强化行政管理职能，提高组织协调能力和应急事件处置能力，真正实现自治区住房和城乡建设系统应急管理工作有人抓、有人管、有人干。

完善平战结合的应急协调联动机制。按照“战时怎么用、平时怎么建”的原则，进一步完善住房和城乡建设系统内部应急协调联动工作机制与自治区各部门、兵团有关部门之间的应急协调联动机制，进一步完善区域应急救援机制和应急现场统一指挥机制。

建立完善应急评估机制。推进常态化、制度化的应急准备能力评估，指导地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设部门强化应急准备能力，开展灾害事故评估和应急演练评估，总结和吸取应急处置经验教训，进一步改进应急准备工作。

——完善应急管理法规标准。完善应急管理标准。梳理现行法规标准，及时修订自治区住房和城乡建设系统现有应急标准，积极编制涵盖城市安全运行相关重点领域的住房和城乡建设系统应急管理标准体系，继续推进安全生产、应急物资储备管理、应急避难场所和应急队伍建设管理标准完善。

健全应急管理制度。研究编制自治区住房和城乡建设系统应急指挥体系建设、应急演练组织与实施、住房和城乡建设系统值守应急管理、突发事件预警信息发布流程等工作规范，促进应急管理工作规范化。

加大应急管理培训。采取集中轮训、远程教育、实训演练，以及案例、体验、情景模拟等多种方式的应急管理培训。健全完善分层次、分类别、多渠道的培训工作机制，有计划地开展应急业务知识和应急专业技能培训。探索和研究企业生产安全应急文化 ，培植应急文化精品，开展应急知识宣传普及。每年至少举办1期全行业应急管理干部培训，组织行业应急队伍和专业救援力量开展多灾种、多类别突发事件应对培训。

加强监督执法。住房和城乡建设系统要加强《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》《生产安全事故应急条例》《建设工程抗震管理条例》《自治区住房和城乡建设系统重大危险源管理办法》《自治区住房城乡建设系统应急物资储备管理办法》《自治区应急避难场所建设技术标准》《自治区应急避难场所规划建设管理规定》等相关法律法规和标准规范的执法检查和调度工作，执法要规范公正文明，推动应急管理法规制度的落实。

——强化应急预案管理与演练。推动应急预案全面优化。按照“横向到边，纵向到底”要求，完成自治区住房和城乡建设系统应急预案体系，建立健全应急预案编制标准体系，规范应急预案编制和修订工作，每年度修订和编制各行业专项应急预案。指导地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设主管部门，督促供水、供热、燃气等市政及建筑企事业单位结合实际，编制相应的应急预案，落实主体责任，实现县级以上住房和城乡建设行政部门、企事业单位行业应急预案全覆盖。

推动应急演练常态化实战化。组织实施以地（州、市）、县（市、区）为重点的实战化应急演练活动，推动协同相关单位、有关企业，每年至少1次开展多种形式的应急演练，督促高危行业企业开展应急演练，采取网上推演和实操演练等方式加强现场处置演练，做到岗位、人员、全过程全覆盖。

提升应急演练质量实效。指导地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设部门强化演练过程管理，规范应急演练方案制定、情景设计、评估总结等工作，建立贴近实际、贴近实战的应急演练。以地震高发区域、事故多发频发的行业为重点，指导开展区域性、综合性的应急演练，提高应对应急处置管理能力。

——加强应急救援队伍建设。完善应急专家队伍建设。在“全灾种、大应急”应急队伍建设总体要求下，以完善住房和城乡建设行业基层应急专家队伍建设为重点，形成较为完善的多专业应急抢险救援专家队伍，进一步完善抗震防灾减灾（含震后评估）、突发事件应急处置的专家队伍。

健全专业应急救援队伍。根据自治区和地（州、市）、县（市、区）的实际特点，自治区住房和城乡建设系统逐步组建和完善涉及城镇燃气、供水、集中供热、建筑施工、城市市政道路桥梁、隧道、垃圾收运、排水等专业救援队伍。到“十四五”末，组建专业齐全的住房和城乡建设系统专业化应急救援队伍。同时，加强应急队伍日常管理，每年至少开展1次应急救援培训。

提高应急装备和应急物资储备。根据自治区住房和城乡建设系统各专业救援需求，应急（救援）队伍应配备专业化、智能化的应急救援装备。同时，根据住建系统行业应急救援需求，加强应急物资储备。

强化应急救援考核评估。健全应急救援考核办法，组织对各地开展应急救援考核，评估分析各地应急工作水平，督促落实应急救援工作。到“十四五”末，建立较为完善的考核通报制度。

——推进应急工作信息化建设。完善应急平台体系建设。推进住房和城乡建设厅应急指挥中心与地（州、市）、县（市、区）住房城乡建设主管部门应急指挥中心之间的视频会议系统，建立住房和城乡建设部门、应急管理部门及自治区其他部门应急指挥中心之间互联互通、资源共享的应急指挥网络。完成自治区住房和城乡建设系统应急预案、知识、案例、队伍、专家、物资等应急数据库和房屋建筑、市政公用工程抗震设防能力数据库的建设，力争建设全疆住房和城乡建设系统重大危险源、城市生命线工程安全运行联网监控、检测预警系统。2022年，初步实现全疆住房和城乡建设系统突出事件实时、远程音视频会商和调度指挥功能。

推进应急云服务建设。依托自治区政府政务网、应急专网、物联网、大数据和BIM等资源，构建住房和城乡建设系统应急“一张网”，建立应急资源数据管理，加强应急装备、物资、专家和队伍等应急基础数据的日常动态管理，实现应急业务应用实用管用、应急信息资源互通共享、应急信息化装备科学完备的目标。

——强化住建系统重大危险源管理。建立健全自治区住房和城乡建设系统重大危险源动态管理制度。逐条对照《住房和城乡建设系统涉及危险化学品安全风险的行业品种目录》，全面深入摸排涉及城镇燃气使用、建筑业、房地产业、供水、污水处理、公共设施管理等方面的危险化学品，更新住房和城乡建设系统重大危险源名录，并建立自治区地（州、市）、县（市、区）城镇燃气使用环节和危险化学品安全风险分布档案，实施动态管理。健全重大危险源安全隐患定期排查、动态监控、安全管控、整改机制等管理制度体系。到“十四五”末，建立完善的住房和城乡建设系统重大危险源动态管理制度。

推进自治区住房和城乡建设系统重大危险源联网监控。推进城镇燃气、公共设施运营危险化学品、园林绿化危险化学品、建筑业和房地产业危险化学品等重大危险源的远程监控系统建设，定时采集分析处理和记录重大危险源安全参数并上传至应急管理信息平台，提升重大危险源监管能力，降低重大风险发生概率。

持续开展隐患排查整治活动。深入推进建筑施工专项治理，突出抓好城市供水生产、城镇燃气使用和建筑施工等行业隐患排查治理、标准完善等工作。围绕落实“从根本上消除事故隐患”，强化监督和管理，完善企业安全生产责任链条、制度成果、管理办法、工作机制和预防控制体系，及时消除各类隐患。

——提升市政公用设施抗损毁能力。严格执行设计标准和建筑质量。严格执行关键市政公用设施的设计标准和设防标准，将市政公用设施的抗灾设防要求和先进、适用、成熟的技术措施纳入工程建设标准。

加强市政公用设施隐患排查和更新改造。开展市政公用设施抗损毁能力评估，调查自治区内重要设施的安全运行状况。及时修补老化、破损的设施，及时消除安全隐患，加快推进自治区危桥加固、房屋除险加固等工作的进行。有序推进城市地下管网依据规划采取综合管廊模式建设。

落实市政公用设施安全运营的主体责任。在落实属地管理和部门责任的基础上，强化企业主体责任和社会协同责任落实，促进跨区域、跨部门信息共享与协作，建立多元互补、多方联动、协调发展的市政公用设施安全运行管理体系。

——提高自治区城镇防灾减灾能力。加快自治区应急避难场所建设。按照《自治区应急避难场所建设技术标准》等标准要求，大力推进应急避难场所建设，完善城市防灾避险公园、绿地设施设备，全面提升避灾防灾和疏散安置能力。

完善应急物资储备站点建设和加强应急物资储备。进一步完善住房和城乡建设系统应急资源普查、登记管理工作。设置国家区域应急物资储备中心、市州物资储备中心、社区级物资储备库等。加强相应的救援物资储备（如区域应急供水设备、消毒剂、移动抽车水等）。 “十四五”初，建立较为完善的住房和城乡建设系统应急物资储备管理制度。

第二章 重点建设项目

——住建系统应急信息平台建设。搭建应急管理业务系统平台，包括应急指挥机构管理、应急资源管理、应急预案管理、重大危险源监控、灾情信息报送、应急处置管理、应急管理信息发布、震后应急评估、应急管理监控、应急管理移动端应用、应急值守点名等基本业务。面向多级应急管理，满足自治区、地州市、县应急事件报送、指令上传下达的需求。搭建应急指挥调度系统，为区领导、抗震应急指挥部提供应急指挥调度大屏监控、时空轨迹展示决策、应急预警、应急沙盘推演和处置复盘等内容。规范业务流程，强化监督指导。建成与各级政府和相关部门之间互联互通、资源共享的应急指挥网络。

——住建系统应急预案体系建设工程。修订和编制各行业专项应急预案，全面完成自治区应对地震自然灾害，建设工程，城镇燃气、供排水、集中供热、市政道路与桥梁等市政公用设施突发事故应急预案；供排水系统、生活垃圾处理系统等应对传染病等突发公共卫生事件应急预案；老旧小区改造、市政工程建设等建设工程应对大规模集体上访等公共安全类突发事件应急预案。地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设行政主管部门和燃气供应、集中供热、城市供水等市政公用单位以及建筑施工单位结合本地区、本部门、本单位应急管理、安全生产工作的实际情况，编制本级相应的应急预案，落实各方责任，并确保上下级应急预案之间的衔接。

——应急救援能力提升工程。编制自治区住房和城乡建设系统应急指挥、突发事件预警信息发布流程、应急值守、应急演练组织与实施等工作规范。

按照分专业和分地区全覆盖的目标，完善抗震防灾减灾（含震后评估）、突发事件应急处置的专家队伍。组建住房和城乡建设系统城镇燃气、供水、集中供热、建筑施工、城市市政道路桥梁、隧道、垃圾收运、排水等专业应急抢险救援队伍，配齐配强专业化、智能化的应急救援装备，加强应急物资储备。

——应急避难场所建设与功能完善工程。完善应急避难场所建设。按照《自治区应急避难场所建设技术标准》等标准要求规划建设应急避难场所，充分利用现有公共资源，因地制宜地把大型公园、广场、学校等纳入兼容的避难场所，使应急避难场所的级别（市级、区级、社区级）、数量、面积、服务半径等符合标准要求。

完善应急避难场所功能设施配置和管理。按照《自治区应急避难场所规划建设管理规定》完善包括应急指挥、应急供排水、应急厕所、应急医疗、应急仓库、应急消防、应急避难标识、应急广播和应急视频监控等应急避难场所功能设施，按照平灾结合、一所多用的原则加强应急避难场所的日常管理。

第四篇 保障措施

第一章 加强应急组织领导

自治区住房和城乡建设厅要加强规划实施的组织领导，履行组织协调职责，参与部门积极配合，细化工作责任和建设任务。地（州、市）、县（市、区）住房和城乡建设行政主管部门要根据本规划并结合本地实际制定相关应急管理规划，相关部门规划在主要目标、建设任务和重点项目方面要与本规划做好衔接。重点建设项目牵头单位要抓紧开展项目可行性研究和项目申报工作，加强项目建设管理，确保项目顺利实施。

第二章 加强资金投入保障

加大应急能力建设和应急管理工作经费投入力度，将相关经费纳入财政预算，落实重点建设项目建成后的日常运行和维护资金。建立健全政府、企业、社会各方力量相结合的应急资金保障体系。规范资金管理和使用制度，严格落实资金使用计划、工程付款和资金使用情况审计等管理制度。加大对基层应急管理体制和贫困地区应急能力建设项目的投资支持力度。

第三章 加强监督和评估

各级应急管理组织领导机构应根据规划任务下达工作目标和完成时限，建立健全规划实施动态评估机制，加强对实施情况的跟踪分析和监督评估，及时发现规划实施过程中出现的情况和问题并提出改进措施。将实施情况评估结果纳入有关单位绩效考核范围，建立科学的奖惩制度，促进应急管理工作有序有效开展。

第四章 加强衔接与合作

推动各地区之间、各部门之间、各行业之间的协调与衔接，理顺关系、明确责任，合理配置资源，避免重复建设。积极开展应急管理领域的合作与交流，组织学习国内外先进经验和管理模式，引进并培养应急管理专业人才，加速推进应急管理队伍的专业化进程。